摘要

尽管新加坡在社会和谐和社会秩序方面享有国际声誉， 然而新加坡的成功得之不易。新加坡是一个多种族和多宗教共生的社会，自取得自治地位以来，新加坡经历了一系列非常严重的社会骚乱，缓解社会冲突，建立和维护社会秩序，是新加坡的基本国策，国家发展的重中之重。

面对独特的地缘和外部政治经济要素的挑战，新加坡政府设计和采纳了一系列制度和管理方法来缓解社会冲突，促进社区和谐。在对历史发展进行回顾之后，本文对新加坡的社区治理的制度建设进行剖析，指出政府主导的社区自治管理模式是新加坡社区治理成功的关键。然而随着政治、社会、经济的发展，新加坡的社会和谐也面临新的挑战，未来任重道远。

新加坡是坐落于东南亚的城市国家。根据新加坡统计局2017年最新数据，新加坡国土面积仅为719.9平方公里 其人口五百六十万人，其中三百九十万七人为永久居民和公民，剩下为持各种工作准证的外国人。

新加坡是世界上最富裕的国家之一， 根据2016年世界银行的统计数据，新加坡人均GDP达到了52,960 美金，排世界第9位新加坡1819年为成为英国的殖民地，1959年取得自治地位，1965年独立，在短短建国52年时间里，新加坡不仅取得了经济上非凡的成就，其城市管理和社会发展也取得了另世人瞩目的成绩。新加坡连续多年被评为全球最适宜居住的城市和最易经商国家, 在联合国人类发展指数多年名列前茅。新加坡的社会秩序和种族和谐让世人称道。

然而新加坡建国以来在社会管理上的成功，并不能单单归结于它经济发展的成功和面积小。 新加坡虽然小，但它独特的地理区位、复杂的地缘政治以及复杂的人口和宗教信仰组成，使得它的社会管理的强度和难度要比想像的困难得多。新加坡能取得今天的成就是和其政府制定和执行公共政策以及政府和民众的携手共建密不可分的。

新加坡在1819年以前只是一个 小岛，人口只有区区百人。1819年莱佛士使新加坡成为英国殖民地和东印度公司重要的航运枢纽，新加坡由此发展起来。新加坡是个不折不扣的移民国家，在过去200年里，来自中国，马来西亚，印度，东南亚各国以及欧洲和阿拉伯的移民源源不断的来到新加坡。

多样的移民来源，决定了新加坡多种族和多宗教信仰的社会面貌。因此新加坡潜在的社会冲突也主要来自于种族和宗教信仰的差异。按照2015年新加坡统计局的数据，新加坡75%的人口为华裔，13%为马来裔，9%为印度族裔，剩下的3%是欧洲和亚洲人通婚的后代和犹太人等其他族群。比新加坡人口族群组成更为复杂的是新加坡人的宗教信仰结构。

新加坡有几乎世界上所有的主流宗教，其中佛教徒占33%， 基督徒18%， 穆斯林 14%， 道家和本土宗教 11%， 印度教5%， 无宗教信仰者18.4%, 其他宗教1%。在这样一个人口稠密的小岛上，如何处理种族和宗教信仰多元化，是自新加坡开埠以来，执政者非常头疼的政策问题 。

英国殖民主义者统治新加坡期间，采用消极的结合自然分区，分而制之的手法。当时新加坡的马来族群、印度族群和华族都各自居住在自己的聚集地。在马来城，印度城和中国城内，相似宗教和文化信仰的人生活在一起，平时鲜于其他族群融合，形成了一个又一个文化隔离体。通过这个方法，英国殖民主义者希望可以尽可能的减少种族和宗教信仰之间的冲突，以最小的成本实现自己的统治。然而自1826年有记录以来，新加坡不断爆发各种各样的宗教和族群暴乱。二战以后，英国殖民者对殖民地的管理越来越力不从心。

由于各种各样的社会、经济和地缘政治因素的影响，种族和宗教间的矛盾越来越多，冲突一触即发。单单在新加坡独立之前（1965）就爆发了六次大的暴乱。其中在1950年爆发的Maria Hertogh 暴乱和1964年的种族暴乱非常典型地反映了当时的宗教和族群社会冲突的状况。

1950年的Maria Hertogh 暴乱，持续了3天，173人死亡，100多辆车被烧毁，许多建筑物和商店受损。这次暴乱的起因来自于当时英国殖民地法院裁定一个被穆斯林家庭抚养长大的荷兰裔少女Maria Hertogh应该回返她的天主教生父母家庭。当示威抗议法院判决的穆斯林民众看到媒体上刊登的13岁的Maria Hertogh 跪拜在圣母玛利亚雕像前的照片时怒不可遏，开始攻击欧洲人和欧亚族群。为平息暴乱，英国殖民地政府执行了2个星期的宵禁。

1959年李光耀领导的人民行动党开始领导取得独立地位的新加坡。1963年新加坡加入马来西亚联邦。由于一系列政治原因，马来族群和华人族群之间的关系越来越紧张。终于矛盾在1964年7月21号，马来人庆祝伊斯兰先知穆罕默德生日的游行集会上爆发。那次暴力冲突36人死亡，5百多人受伤，3000多人被逮捕。9月份围绕一宗马来人的谋杀案，马来族群和华族族群又发生了大规模的暴力冲突。冲突导致13人死亡，106人受伤。 马来族群和华族间的暴力冲突，是新加坡被逐出马来西亚联邦的重要原因之一。新加坡不得不于1965独立。

在刚刚独立的1969年，由于关于受马来西亚华人和马来人之间冲突的谣言的影响，新加坡又发生了一起严重的马来人和华人之间的暴力冲突。冲突导致4人死亡，80人受伤。

这些暴乱冲突彻底让新加坡人认识到维持族群和宗教信仰和谐对社会稳定的紧迫性和重要性。维持种族和宗教信仰之间的和平共处是新加坡政府治理的头等大事。

为了维持族群和宗教信仰和谐，维持社会秩序和构建和谐社会，新加坡政府设计和执行了一系列公共政策，进行了大量的工作。首先新加坡政府大力塑造新加坡人的国家认同。在国家独立之初，塑造新加坡人对这个国家的认同是非常困难的事。当时新加坡的居民来自于不同的国家，他们对自己的母国还有千丝万缕的联系和文化认同。当时英军全面撤离新加坡，经济下滑，失业猛增。新加坡国民和外界观察家都对新加坡的未来不看好。在这样的情况下，新加坡政府采取了一系列的手段，来增强不同宗教信仰和族群间的相互了解和沟通，缓解族群和宗教信仰间差异可能带来的冲突。

新加坡政府采用了其著名的双语政策，确定英语作为主要的工作语言。英语既不是华人的母语，也不是马来人的母语。在学校和工作场所使用这种族群中性的语言，大大缓解了族群间的冲突和增进了双方的了解和互信。除此以外，每个族群可选择自己族群的母语来作为第二个语言进行修习。

尽管华人占据了人口的大多数，新加坡政府高度强调自己国家多民族融合的特质，把多民族主义当作自己的立国之本。新加坡开国之父第一任总理李光耀在1965年8月9日发表的著名演讲中指出“这（新加坡）不是一个马来人的国家，不是一个华人的国家，不是一个印度人的国家。每个人都将有一席之地，一切平等：语言，文化，宗教”

新加坡执政党人民行动党的党纲之一就是绩优官僚制（Meritocracy），即不分种族、肤色和信仰，奖励和任用有能力和才干的人。和马来西亚执行的种族偏好政策相对比，新加坡政府没有采取任何类似于美国肯定性行动(Affirmative Action) 的人力资源管理的政策，为少数族群提供格外优待，在他们看来这样以族群为标准的偏好政策，只能激化族群矛盾，于事无补。

新加坡执行强制兵役制度。每个18岁成年男子，如无特殊原因，必须服2年的全职兵役。除了国防的需要外，让来自不同族群的成年男子一起进行训练，同甘共苦，结下深厚的战友友谊，大大促进种族间的理解和互信，也是这项制度重要的政策目的之一。

新加坡政府认为英国殖民统治者分而治之的分割管理是失败和无效的。新加坡国家身份的确立和社会冲突的缓和靠的是积极主动融合，而不是消极躲避。建国伊始，新加坡就进行了大规模的城市建设，将原来的农村和居民住家改建成政府组屋。这些由政府建造的组屋由国家建屋局统一管理和出售。新加坡人以相当合理的价格购入，拥有99年产权，但是在拥有组屋5年以后才可以出租和在二手市场转售。二手市场的转售活动也受到建屋局的严格管理。不仅仅在第一次买组屋的时候，新加坡政府按照各组群的比例在社区相应地售卖组屋，在二手市场，屋主也不能随意售卖，也必须满足政府设定的小区人口组成的比例。通过这样的种族配额制(Racial Quota), 新加坡政府通过强有力的公共政策执行, 有力地确保种族间的融合。生活在同一屋檐下的各族群人民，生活在共同的居住空间，为种族融合创造机会和条件。

然而单单让人民生活在一起，对于促进种族和宗教融合，创造社会和谐是远远不够的。新加坡政府的社区管理制度和政策起著决定性的作用。新加坡政府意识到，对社会的微观管理，靠政府的行政力量是不够的，也是做不好的。只有充分动员和发动人民群众，由社区自己管理自己，才可以一两拨千斤，取得良好的效果。

在新加坡主要负责社区种族和宗教信仰和谐以及社区管理的机构是人民协会（People’s Association）人民协会是一个非常特别的组织。它虽然隶属总理公署，但它不是政府行政机关而是法定机构(Statutory Board)，其工作人员也不是公务员(Civil Service)而是公共服务人员(Public Service), 有点类似于中国的事业单位。这样设置的目的是想尽可能降低人民协会在威斯敏斯特议会制下的政治属性，可以已比较政治中立的方式参与社会管理，更好地为人民所接纳。

新加坡政府的社会管理的基本单位是选区。沿袭英国殖民统治者的威斯敏斯特议会民主制，新加坡有29个选区，89个国会议席。自独立以来，新加坡人民行动党就占据了几乎所有议席。在2015年大选过后，新加坡人民行动党占据了83个议席，而反对党工人党只占据了2个选区，6个议席。

新加坡将全岛划分为西南、西北、中部、东北、东南五个大的区，在每个区都成立了社区发展理事会（Community Development Council District）。这５大区是以选区为基础划分的，尽管理事会的负责人称为市长（Mayor）但是他们只是选区里的资深议员。理事会只负责协调选区和社区发展事物，没有具体的行政管理和公共服务提供的职能。真正进行社区具体社会管理的是公民顾问委员会（Citizens’ Consultative Committees）。

新加坡政府在每个选区都设有公民顾问委员会，公民顾问委员会由选区内的议员担任主席，统领选区内的社会发展事物。委员会的成员除了选区内的议员，也包含社区当中活跃的社会知名人士，基层领袖和热心的志愿者。在每个选区，新加坡政府都建设有社区俱乐部（Community Clubs）, 政府负责基础设施建设，人民协会提供部分人力和财力支持，社区俱乐部自己也要筹措各种款项。社区俱乐部的目的就是开展社区内的社会文化体育活动，丰富人民的文化生活，促进族群间的交流，增进社会资本。 每个社区俱乐部都有由社区领袖和志愿者组成的青年执行委员会，乐龄服务委员会，印度人活动委员会，马来人活动委员会，妇女活动委员会，这些委员会致力于服务社区各类人群，组织了大量的群众文化体育活动和提供了大量的社会服务。

每个选区的议员更是忙碌，他们不仅仅每周需要至少一次接见选民，帮助他们解决生活当中遇到的各种问题，还要经常走访选区居民的家庭，了解选民的需求。他们还要出现在社区组织的各种活动上，促进族群间的交流和互信。尽管新加坡的议员是兼职的，但是近年来为了更好的服务社区，一些议员开始辞去本职工作，专职当议员，以更好的为选区居民服务。新加坡执政党人民行动党不在任何党政机关和企事业单位设立支部，而是将支部设在社区，让党员深入人民群众，积极联系人民群众，帮群众排忧解难。在大选来临时，利用自己平时服务乡里积攒的支持，为本政党候选人拉票争取当选。

新加坡政府的社区管理很大程度上依赖于民选代表带领的居民的自我参与和管理。然而非常有特色的是在公民咨询委员会和各基层组织服务的骨干分子，在新加坡这些人被称为基层领袖(Grass-root leaders)， 却不是完全志愿的积极分子。他们是由人民协会认证的，每两年由人民协会颁发基层领袖委任状。新加坡政府高度重视基层领袖的道德修养，个人能力和素质，基层领袖的推选有严格的管理程序。首先公民咨询委员会和资深社区领袖会在积极服务社区的活跃志愿工作者里物色人选。这以后需要至少两名以上的现任基层领袖的推荐。人民协会接着和政府各部门合作进行严格的背景审查，最后才由人民协会发放委任状，任期两年，可连任。

为鼓励和奖励这些义务的志愿基层领袖，新加坡政府发展了完备的国家荣誉奖励制度。既有基于服务年限的公共服务奖项，也有基于绩效的公共服务奖章和星章，每到国庆节，总统还会给每个选区的两位基层领袖颁发杰出贡献奖。能够拿到公共服务奖，在新加坡是一件相当光荣的事。不仅在工作单位进行庆祝，社区、社团和各民间组织也会为自己的成员得奖开展庆祝活动。

正是通过这样的政府主导的社区自治，新加坡政府一两拨千斤，举重若轻，灵活，低成本和高效的实现自己构建和谐社会的政策目标。

经过建国50年来的努力，新加坡在种族和宗教和谐，缓和社会矛盾和冲突上取得了举世瞩目的成就。然而由于独特的地理位置，地缘政治和复杂的人口和宗教组成，维护社会和谐和缓和社会冲突，一直都是新加坡政府不能懈怠，孜孜不倦追求的目标。尽管系统性风险大大降低，但是由于互联网的发展，社交媒体的发展，人口的更新换代，新加坡经济发展的新变化，新加坡的社会和谐建设也面临新的挑战。

2010年在新加坡的社交媒体上发生了Amy Cheung 事件。 Amy Cheung 是新加坡政联企业NTUC 的高级管理人员，因为对社区马来族群在住家附近办婚礼产生的噪音表示不满，在自己的脸书页面上，言语激烈地进行了情感的宣泄。Amy Cheung的激烈言辞在新加坡的社交媒体引起了网民的激烈讨论，也引起了政府的高度重视，最后Amy Cheung也 因此丢掉了工作。Amy Cheung事件突出说明，尽管新加坡政府和民间就维护社会和谐达成了很多共识，但是这个共识是不可以抱有丝毫的大意和想当然的，不然随时都有可能发生引发族群不满和冲突。

2013年新加坡爆发了自69年以来唯一的族群暴乱。由于新加坡的经济发展和产业结构升级，新加坡需要向东南亚诸国进口大量劳工。来自印度和孟加拉等国的外劳周末工余往往聚集在小印度区域饮酒聚会。2013年12月8号，由于一场交通意外，劳工和警察发生了长达两个小时的冲突。300多名劳工卷入了这场冲突，警察受到攻击，警车受损。

这两起事件反映了新加坡政府在新时期面临的新挑战。首先经过几代人的努力，新加坡已经成为世界上最富裕的国家之一。国家富裕，人民生活安康，青年一代缺乏长辈对过去历史惨痛教训的教训，把社会和谐看作理所应当，忽略了新加坡在这方面独特的国情。第二，由于全球化和西方文化的传播，年轻一代忽视了新加坡社会业已形成的对任何威胁族群和谐和宗教信仰和谐言论的零容忍的共识。越来越讲究自主和自由的新一代新加坡人很容易在社交媒体的加持下，发表不当言论，威胁社会达成的共识。第三，由于老龄化和少子化，新加坡的经济发展越来越需要外来的劳动力和智力。成长于不同文化环境的外国人缺乏新加坡人的社会化过程，对族群和宗教信仰可能引发的问题体会和认识都不一样。这使得外来的人群和文化很容易和新加坡社区产生矛盾。

此外，由于新加坡高速经济发展和奉行的绩优官僚制，社会收入的贫富悬殊越来越大，社会养老和福利保险的相对欠缺，使得社会底层民众对政府和社会发展愈来愈不满意。这潜在存在着新的由于经济收入状况造成的社会冲突的风险。2011年大选以来，正是因为这些因素，反对党得已动员和发展起来，新加坡政治出现了新的形态，增加了未来政治发展的不确定性。

新加坡尽管是一小国，但其和谐的社会发展，来之不易。对于一个大国而言，缓和社会冲突，实现社会和谐更需要艰苦卓绝的工作。新加坡政府主导的社区自治的管理模式说明最有效管理社会的方式是社会自治，充分发挥和调动社会的力量，培育社会组织和社区积极分子来管理社会。依靠政府的行政之手来对社会进行管理是无效或事倍功半的。新加坡政府主导的社区积极分子的资格认证，加强对社区活动的管理和引导非常值得思考和借鉴。新加坡的经验充分说明了结合西方先进的理念和管理手段，发展出一套反映自身国情，适合自身国情的政府政策和管理体系，因地制宜，解决自己面临的问题的重要性。

新加坡的社会和谐面临的冲突和挑战也提醒我们要高度重视社会冲突和和谐发展的动态性，艰巨性和复杂性。

（作者：于文轩，助理教授，公共政策与全球事务系，新加坡南洋理工大学社会科学学院[email protected]）